Denne oversikten er hentet fra Fafo-rapporten «Når velferd er til salgs: Ideelle og kommersielle leverandører av velferdstjenester». Dette utdraget er skrevet av Fafo-forsker Sissel C. Trygstad. Elin Svarstad har også bidratt til sammenstillingen. For referanser, se rapportens litteraturliste.
Begrepet konkurranseutsetting brukes i denne forbindelse til å beskrive en situasjon der en kommunal tjeneste anbudsutsettes, slik at andre leverandører, private eller offentlige virksomheter, kan konkurrere om driften av tjenestene (Alsos et al. 2013).
Det finnes andre måter å organisere privat drift på, men her har vi valgt å konsentrere oss om anbudsprosesser fordi dette er den mest kjente formen for privatisering og der det kan være lettest for folk å ta stilling til mer prinsipielle spørsmål.
Det finnes prinsipielle argumenter som taler både for og imot konkurranseutsetting. Vi gir her en generell oversikt over de mest sentrale argumentene.
Med utgangspunkt i litteraturen og den politiske debatten kan vi dele begrunnelsene til fordel for konkurranseutsetting inn i tre hovedkategorier: effektivitet, arbeidskraftstrategier og ideologi (Bråten & Svalund 2015:12, gjengitt i Svarstad & Trygstad 2018:19).
Det er ikke slik at de tre kategoriene utelukker hverandre, de vil snarere ofte være til dels overlappende.
Effektivitet og innovasjon
Konkurranseutsetting begrunnes ofte med at markedseksponering virker disiplinerende og følgelig øker presset på effektivisering og produktivitetsøkning, som i sin tur gir høyere lønnsomhet.
I henhold til økonomisk teori vil aktører som konkurrerer i et åpent marked, tvinges til å drive mer effektivt og lønnsomt enn en aktør som skjermes for konkurranse. Konkurranse vil også kunne bidra til innovasjon, noe som kan gi bedre kvalitet på tjenestene over tid.
Det som driver denne markedsprosessen, er både seleksjon gjennom at de minst levedyktige aktørene dør ut, og rene forbedringer i egen drift som øker produktiviteten i virksomheten (Leibenstein 1966; Olly & Pakes 1996; Backus 2014 sitert i Svarstad & Trygstad 2018).
Når en tjeneste produseres internt, er trolig presset på effektivisering lavere som følge av lavere synliggjøring samt at man ikke konkurrerer direkte med andre aktører. Insentivene til fornying eller endring av etablert praksis er dermed mindre enn i et åpent marked.
Et prinsipp her er at den mest effektive aktøren bør stå for produksjonen av en tjeneste. Dette er for å utnytte ressursene best mulig.
Isolert sett taler dette prinsippet for å slippe til flest mulig aktører i et marked. Gjennom å åpne opp for konkurranse vil mangfoldet og antallet aktører øke, slik at den ovennevnte seleksjonsmekanismen styrkes: De beste aktørene på sitt felt overlever, mens de dårligste dør ut. Implikasjonen av en slik tankegang er at hver virksomhet bør utøve sin kjernefunksjon og overlate til andre å levere mer perifere tjenester. Tanken har røtter tilbake til Adam Smiths «usynlige hånd» fra 1776, der kjernen er at når alle aktører i et marked forfølger sine egne interesser, vil dette også være i samfunnets beste interesse samlet sett (Smith 1776).
Arbeidskraftstrategier
Konkurranseutsetting kan også bidra til å redusere kostnader og ressurser brukt til å vedlikeholde og fornye arbeidskraften (Svarstad & Trygstad 2018).
Avhengig av hva slags type tjenester det er snakk om, vil faktorer som risiko for helseplager og sykefravær være avgjørende for hvor mye ressurser som benyttes til å opprettholde tilstrekkelig arbeidskapasitet. Når det går med mye tid til å administrere og drifte selve tjenesten internt, vil det tale for å konkurranseutsette, nettopp for å frigjøre kapasitet til kjernevirksomheten.
Trygstad et al. (2011) viser at ønsket om å slippe denne ressursbruken, herunder oppfølging av arbeidstakerne, har vært et tungtveiende argument for konkurranseutsetting av renholdstjenester.
Stordriftsfordeler og lærekurveeffekter er andre argumenter i samme kategori. Drift i stor skala gir flere enheter å fordele faste kostnader på, og det kan være kvantumsrabatter å hente på innkjøp. En virksomhet som driver spesialiserte tjenester, vil også hurtigere utvikle sin kompetanse enn et selskap som organiserer tjenester som stabsfunksjoner i tillegg til den ordinære driften.
Ideologiske motiver
Konkurranseutsetting kan også være ideologisk motivert ved at man prinsipielt mener at konkurranse er sunt og har gunstige effekter. Det vil i så fall tale for å slippe til flere aktører i konkurransen om å utføre en offentlig tjeneste.
Dette kan være en av forklaringene på at bruk av anbud i offentlig sektor i Norge gjerne følger et tradisjonelt høyre–venstre-mønster. Vi har tidligere sett at politiske beslutninger i favør av private aktører fattes nettopp for å gjøre det lettere for disse å konkurrere om å løse oppgaver som staten utfører per i dag (Bråten & Svalund 2015).
Ordningen med «nøytral moms» i statlig sektor som ble innført 1. januar 2015, er et slikt eksempel (Bråten & Svalund 2015; Svarstad & Trygstad 2018). Ordningen innebærer at offentlige aktører kan trekke av momskostnaden ved kjøp av private tjenester. Statlig sektor er i hovedsak utenfor merverdiavgiftssystemet, noe som før 2015 ifølge Finansdepartementet skapte en konkurranseulempe for private aktører (Prop. 1 LS (2014-2015) kap. 21.1).
Brukerne i sentrum
Ønsket om å åpne offentlig sektor for konkurranse blir også argumentert for fra et brukerperspektiv. Tjenestekvalitet og valgfrihet for brukerne ble stadig mer vektlagt utover 1990-tallet. KS skrev blant annet i 2002 at «Kvalitet er i denne sammenheng å ha riktig og individuelt tilpasset tilbud til brukerne til enhver tid.» (KS 2002, sitert fra Trygstad 2004). Det ble et stadig større ønske om mangfold og skreddersøm.
Brukerperspektivet var også framtredende i Bondevik II-regjeringens «Fra ord til handling. Modernisering, effektivisering og forenkling i offentlig sektor», også denne fra 2002. Her ble det formulert et ønske om å foreta en gjennomgang og en klargjøring av «hvor grensene for det offentlige ansvaret bør gå» (ibid. s. 4). Mer eksplisitt sto det at: «En friere stilling for kommuner og statlige tjenesteytere, større valgfrihet for brukerne og flere ordninger der pengene følger brukerne, vil føre til økt konkurranse mellom offentlige tjenesteprodusenter. Det er i seg selv sunt, og det gjør det også lettere å åpne for konkurranse mellom offentlige og private aktører» (sitert fra Trygstad et al. 2006:96).
Sitatet viser en oppmerksomhet rettet mot brukerne, men igjen er det eksplisitt uttrykt at konkurranse i «seg selv» er sunt.
Argumentene mot konkurranseutsetting kan også grovgrupperes i ulike overskrifter, som transaksjonskostnader, leverandørrisiko og skjulte kostnader, press på lønns- og arbeidsvilkår og ideologi (Svarstad & Trygstad 2018:21).
Transaksjonskostnader
Transaksjonskostnader er kort sagt kostnader ved å benytte seg av markeder (Coase 1937; Williamson 1979). Transaksjonskostnader har også vært omtalt som «friksjon i det økonomiske systemet» (Jacobsen 1999) og henspiller på ekstrakostnader knyttet til å inngå en type kontrakt. I konteksten konkurranseutsetting vil utarbeidelse av anbud, utvelgelse av leverandør samt oppfølging av de som vinner anbudet, være viktige eksempler (Bråten & Svalund 2015:14).
Kostnadene vil øke med kompleksiteten i utførelsen av tjenesten og med behovet oppdragsgiver har for kontroll over og koordinering av utøvelsen.
Leverandørrisiko og skjulte kostnader
Ved intern offentlig utførelse av en funksjon er det som regel enklere å sikre at tjenesten leveres i tilstrekkelig omfang, gjennom at virksomheten selv har kontroll på bemanningen og dermed kan gjøre korrigeringer ved behov. Slik fleksibilitet er vanskeligere å oppnå når det er en ekstern leverandør som leverer tjenesten (Svarstad & Trygstad 2018:22).
Uklarheter knyttet til hva som inngår i en kontraktsfestet leveranse, kan også bidra til ekstrakostnader man ikke hadde regnet med.
Når en kontrakt først er inngått, er det i tillegg gjerne for et lengre tidsrom, og dersom det i ettertid oppstår uenighet om hva som skal leveres, kan oppdrag sgiver «låses inn» i en ugunstig eller ulønnsom situasjon. Dette omtales i økonomisk litteratur som «the hold-up problem» (Rogerson 1992). Spesifikasjon av kontrakter blir dermed svært sentralt i anbudsprosesser.
Kvalitet er åpenbart et svært viktig aspekt ved tjenesteleveranser. Det er ikke forskningsmessig grunnlag for å konkludere med at konkurranse fører til at kvaliteten blir bedre eller dårligere (se rapportens kapittel 4).
En av grunnene til at det er vanskelig å finne slike entydige sammenhenger, er at dette trolig vil variere både med type tjeneste og fra aktør til aktør. Imidlertid kan forhold som koordineringsproblemer og manglende kontroll ha negative konsekvenser for kvalitet dersom dette er viktige aspekter ved utførelsen av tjenesten.
Press på lønns- og arbeidsvilkår
En forutsetning for å spare penger på anbudsutsettelser er at kostnaden ved å kjøpe inn en tjeneste er lavere enn å utføre den selv. Avhengig av tjenestens art vil det i større eller mindre grad være krevende å hente ut effektivisering uten at dette får konsekvenser for lønns- og arbeidsvilkår (Svarstad &Trygstad 2018). I arbeidsintensive yrker vil dette gjelde i særlig stor grad.
I bransjer med tariffbestemte minstelønnssatser har man fjernet noe av rommet for å konkurrere på lønnsvilkår, men det utelukker ikke muligheten for at man sparer inn på andre områder, som pensjon.
Vanligere er det kanskje at kravene til effektivitet innenfor samme tidsramme øker. Det kan i sin tur gi høyere sykefravær på både kort og lang sikt samt høyere turnover. Forskningen viser at det i etterkant av flere statlige utskillingsprosesser skjedde en økning i sykefraværet (Trygstad et al. 2006).
I motsatt ende kan det argumenteres for at gode arbeidsbetingelser bidrar til økt motivasjon og arbeidsinnsats, noe som blant annet vises i Svarstad og Trygstad (2018). Opplevelsen av å være en del av en virksomhet og fellesskapet som oppstår, kan bidra positivt til både innsats og ytelse.
For å få et velfungerende marked kan det videre argumenteres for at like vilkår er en forutsetning for at konkurransen faktisk kan bidra til økt effektivitet og også kvalitet snarere enn kostnadsreduksjon som følge av dårligere pensjons- eller lønnsvilkår.
Det er nettopp å etablere like konkurransevilkår som er den sentrale begrunnelsen for tariffavtaler som reguleringsform («level playing field»).
Ideologi
På samme måte som for argumentene for kan argumentene mot konkurranseutsetting være ideologisk betinget i seg selv. Overbevisningen kan være at konkurranse bidrar til dårligere tjenester, og at private leverandører konsentrerer seg om de enkle oppgavene mens det offentlige sitter igjen med de mer komplekse, noe som kan gi inntrykk av at offentlige tjenester er særlig ineffektive og kostnadsdrivende.
Videre kan private aktører ta ut utbytte, noe som gir insentiver til å kutte kostnader og kvalitet for å sitte igjen med et større overskudd.
Som påpekt i Svarstad og Trygstad (2018:25) vil ikke offentlig drift være noen garanti for høyere kvalitet, kostnadseffektivitet eller valgfrihet, men det vil være en garanti mot presset konkurranseutsetting innebærer på kostnadskutt, kvalitetsforbedringer, kompetanse, sysselsetting og lønns- og arbeidsvilkår.
Et annet argument knyttet til ideologi er Selles (2016) diskusjon av at markedsløsninger ikke bare er drevet fram av ideologiske argumenter. Når markedsløsninger får en stadig mer framtredende rolle, kan det sivile samfunns frivillighet svekkes.
Selle ser dette som mangel på ideologisk og institusjonell variasjon og argumenterer for at vi går i retning av ideer om at én hovedform for organisering passer nærmest over alt, og dermed blir det ideologiske og institusjonelle rommet mellom stat og marked begrenset.
Flere artikler basert på rapporten:
Video: Seminar 29. mai 2018: Fafo-frokost med lansering av rapporten Velferd for salg – idelle og kommersielle leverandører av velferdstjenester
Problemer med avspillingen? Forsøk på Fafos Youtube-profil.
|